December 2001
I. Evropa na razpotju
- Demokratični izziv za Evropo
- Nova vloga Evrope v globaliziranem svetu
- Pričakovanja državljanov Evrope
II. Izzivi in reforme v prenovljeni Evropski uniji
- Boljša delitev in določitev pristojnosti v Evropski uniji
- Poenostavitev delovanja Unije
- Več demokracije, transparentnosti in učinkovitosti v Evropski uniji
- Na poti do ustave za evropske državljane
III. Sklic Konvencije o prihodnosti Evrope
- Sestava
- Trajanje dela
- Način dela
- Sklepni dokument
- Forum
- Sekretariat
I. Evropa na razpotju
Že stoletja se narodi in države oborožujejo in vojskujejo, da bi prevzeli oblast nad evropsko celino. Negativne posledice dveh krvavih vojn in oslabitev položaja Evrope v svetu so privedle do spoznanja, da se bodo sanje o močni, združeni Evropi lahko uresničile le v miru in z usklajenim delovanjem. Da bi enkrat za vselej pregnali demone iz preteklosti, je bila najprej ustanovljena skupnost za premog in jeklo. Druge gospodarske dejavnosti, na primer kmetijstvo, so bile vključene naknadno. Nazadnje je bil ustanovljen enotni trg za blago, osebe, storitve in kapital, leta 1999 pa uvedena enotna valuta. 1. januarja 2002 bo evro postal vsakdanja stvarnost za 300 milijonov evropskih državljanov.
Tako je postopoma nastajala Evropska unija. Na začetku je šlo bolj za gospodarsko in tehnično sodelovanje. Pred dvajsetimi leti se je s prvimi neposrednimi volitvami v Evropski parlament močno okrepila demokratična legitimnost Skupnosti, ki je bila do tedaj le v domeni Sveta. V zadnjih desetih letih pa se je začela gradnja politične unije. Vzpostavljeno je bilo sodelovanje na področjih socialne politike, zaposlovanja, azila, migracij, policije, pravosodja, zunanje politike ter skupne varnostne in obrambne politike.
Zgodba o Evropski uniji je zgodba o uspehu. Več kot pol stoletja živi v miru in je poleg Severne Amerike in Japonske eden od treh najrazvitejših delov sveta. Solidarnost in pravična prerazporeditev sadov ekonomskega razvoja sta bistveno dvignili življenjsko raven v ekonomsko slabše razvitih regijah Unije in tako izboljšali njihov neugodni položaj iz preteklosti.
Vendar je po petdesetih letih Unija na razpotju, ki pomeni odločilni trenutek njenega obstoja. Pred vrati je združitev Evrope. Evropska unija se bo razširila in sprejela več kot deset novih držav članic, večino iz Srednje in Vzhodne Evrope. Tako bo končno zaključila eno najtemnejših poglavij evropske zgodovine: drugo svetovno vojno, ki je pripeljala do umetne delitve Evrope. Sedaj je končno na poti, da postane velika družina, združena brez prelivanja krvi. Gre za resnično spremembo, ki nedvomno zahteva drugačen pristop kot pred petdesetimi leti, ko je šest ustanovnih držav članic prevzelo pobudo.
Demokratični izziv za Evropo
Hkrati pa se je Evropa znašla pred dvojnim izzivom, prvim znotraj in drugim zunaj svojih meja.
Znotraj Unije je treba evropske institucije približati državljanom. Državljani nedvomno podpirajo visoke cilje Unije, vendar pogosto ne vidijo povezave med temi cilji in njenim vsakdanjim delovanjem. Želijo, da bi bile evropske institucije manj okorne in toge, predvsem pa bolj učinkovite in odprte. Veliko jih meni, da bi se Unija morala bolj zavzemati za njihova vprašanja, namesto da se vmešava v zadeve, ki bi zaradi svoje narave morale biti prepuščene izvoljenim predstavnikom iz držav članic in regij. Nekateri to celo čutijo kot grožnjo svoji identiteti. Še bolj pomembno pa je, da državljani menijo, da se posli prepogosto sklepajo brez njihove vednosti, zato se zavzemajo za večji demokratični pregled.
Nova vloga Evrope v globaliziranem svetu
Zunaj svojih meja se Evropska unija sooča z globaliziranim svetom, ki se zelo hitro spreminja. Po padcu berlinskega zidu se je za kratek čas zdelo, da bomo še dolgo živeli v stabilnem svetovnem redu, v miru in spoštovanju človekovih pravic. Le nekaj let kasneje pa ne moremo biti več tako prepričani. Enajstega septembra smo odkrili neprijetno resnico. Nasprotniki še vedno obstajajo: verski fanatizem, etnični nacionalizem, rasizem in terorizem naraščajo, regionalni spopadi, revščina in nerazvitost pa predstavljajo njihovo leglo.
Kakšna je vloga Evrope v spremenjenem svetu? Ali nima, sedaj ko je končno združena, glavne vloge v novem svetovnem redu, vloge sile, ki v svetu deluje kot stabilizator, hkrati pa številnim državam in narodom kaže, kako naprej? Evropa kot celina humanih vrednot, Magna Charta, angleška ustavna listina iz leta 1689, francoska revolucija in padec berlinskega zidu; celina svobode, solidarnosti in predvsem različnosti, spoštovanja jezika, kulture in običajev drugih narodov. Edina meja Evropske unije so demokracija in človekove pravice. Unija je odprta samo za države, ki podpirajo temeljne vrednote, kot so svobodne volitve, spoštovanje manjšin in vladavina prava.
Sedaj, po koncu hladne vojne, ko živimo v globaliziranem in hkrati tudi močno razdeljenem svetu, mora Evropa prevzeti odgovornost pri vodenju procesa globalizacije. Biti mora nepopustljiva v boju proti nasilju, vsakovrstnemu terorju in fanatizmu, ne da bi si pri tem zatiskala oči pred srce parajočimi krivicami. Skratka, imeti mora moč in voljo spremeniti tok dogodkov v svetu na način, ki bo omogočal korist ne le bogatim, ampak tudi revnim državam. Imeti mora moč, da poskuša umestiti globalizacijo v moralni okvir ter jo graditi na načelih solidarnosti in trajnostnega razvoja.
Pričakovanja državljanov Evrope
Podoba demokratične in globalno angažirane Evrope v veliki meri ustreza željam državljanov. Javnost pogosto zahteva večjo vlogo EU na področju pravosodja in varnosti, boja proti čezmejnemu kriminalu, nadzora nad migracijskimi tokovi ter sprejemanja iskalcev azila in beguncev iz oddaljenih vojnih območij. Državljani prav tako pričakujejo tudi rezultate pri zaposlovanju, boju proti revščini in socialni izključenosti kakor tudi na področju ekonomske in socialne kohezije. Pričakujejo skupno delovanje na področju onesnaževanja okolja, podnebnih sprememb in varnosti živil, skratka na področju vseh nadnacionalnih zadev, za katere menijo, da jih je mogoče razrešiti le s skupnim delovanjem. Prav tako želijo bolj dejavno vključevanje Unije v zunanje zadeve, varnost in obrambo; želijo večjo in boljšo usklajenost pri ukrepanju na kriznih žariščih v Evropi, njeni bližini in preostalih delih sveta.
Hkrati pa državljani menijo, da Unija na številnih drugih področjih deluje preveč birokratsko. Pri usklajevanju gospodarskih, finančnih in fiskalnih vprašanj mora biti še naprej osnovno vodilo ustrezno delovanje notranjega trga in skupne valute, ne da bi to ogrozilo posebnosti posameznih držav članic. Nacionalne in regionalne razlike pogosto izvirajo iz zgodovine ali tradicije. Te pa nas lahko tudi bogatijo. Povedano drugače - za državljane Unije pomeni "dobro upravljanje" ustvarjanje novih priložnosti brez vsiljevanja dodatnih birokratskih ovir. Pričakujejo več rezultatov, boljše odzivanje na vsakdanja vprašanja, ne pa evropske superdržave ali evropskih institucij, ki bi posegale v vsako poro njihovega življenja.
Državljani zahtevajo jasen, odprt, učinkovit in demokratično nadzorovan pristop Skupnosti, ki bo omogočal takšen razvoj Evrope, da bo ta lahko vzor preostalemu svetu. Pristop, ki bo zagotavljal konkretne rezultate pri ustvarjanju novih delovnih mest, boljši kakovosti življenja, preprečevanju kriminala, dostojni izobrazbi in boljšem zdravstvenem varstvu. Za dosego teh ciljev se mora Evropa brez dvoma prenoviti in reformirati.
II. Izzivi in reforme v prenovljeni Evropski uniji
Unija mora postati bolj demokratična, transparentna in učinkovita. Razrešiti mora tudi tri osnovne izzive: kako državljanom, predvsem mladini, približati evropski ustroj in evropske institucije, kako v razširjeni Evropski uniji organizirati politiko in evropski politični prostor ter kako razviti Unijo v stabilen dejavnik in vzor v novem, večpolarnem svetu. Da bi se tega uspešno lotili, si je treba zastaviti vrsto konkretnih vprašanj.
Boljša delitev in določitev pristojnosti v Evropski uniji
Evropska unija pogosto ne izpolni pričakovanj svojih državljanov. Po drugi strani pa imajo včasih občutek, da prevečkrat posega na področja, kjer njena udeležba ni potrebna. Zato je pomembno razjasniti, poenostaviti in prilagoditi delitev pristojnosti med Unijo in državami članicami v luči novih izzivov, s katerimi se Unija sooča. Lahko se na primer državam članicam povrne njihove naloge, Uniji pa se dodeli novo poslanstvo, ali pa se sedanje pristojnosti povečajo, pri čemer se je treba neprestano zavedati enakopravnosti držav članic in njihove vzajemne solidarnosti.
Prvi sklop vprašanj, na katera je treba odgovoriti, se nanaša na bolj transparentno razdelitev pristojnosti. Ali torej lahko jasno ločimo med tremi vrstami pristojnosti: izključno pristojnostjo Unije, pristojnostjo držav članic in deljeno pristojnostjo Unije in držav članic? Na kateri ravni je izvajanje pristojnosti najbolj učinkovito? Kako naj bo uporabljeno načelo subsidiarnosti? Ali je sploh treba poudariti, da vse pristojnosti, ki niso določene v ustanovitvenih pogodbah, sodijo v izključno pristojnost držav članic? Kakšne bi bile v tem primeru posledice?
Namen naslednjega sklopa je znotraj novega okvira in upoštevajoč "acquis communautaire" določiti, ali je potrebna reorganizacija pristojnosti. Kako bi lahko bila pričakovanja državljanov vodilo pri reorganizaciji? Kakšno poslanstvo bi imela pri tem Unija? In nasprotno, katere naloge naj bodo raje prepuščene državam članicam? Kako spremeniti ustanovitvene pogodbe glede različnih politik? Kako na primer razviti bolj koherentno skupno zunanjo in obrambno politiko? Bi morali ponovno preveriti naloge, določene v Petersbergu? Ali želimo sprejeti enotnejši nastop glede policijskega sodelovanja in sodelovanja na področju kazenskega prava? Kako pospešiti usklajevanje ekonomskih politik? Kako okrepiti sodelovanje na področju socialne vključenosti, okolja, zdravja in varnosti živil? In spet, ali ne bi bilo bolje vsakodnevnega upravljanja in izvajanja politike Unije prepustiti državam članicam in, kjer njihova ustava to dopušča, regijam? Ali jim ne bi bilo treba zagotoviti, da njihove pristojnosti ne bodo prizadete?
Nazadnje se pojavi še vprašanje, kako zagotoviti, da ponovna razdelitev pristojnosti ne bi privedla do neželenega povečanja pristojnosti Unije ali do poseganja v izključne pristojnosti držav članic in, kjer obstajajo ustrezne določbe, regij? Kako naj hkrati zagotovimo, da se evropska dinamika ne bo zaustavila? Tudi v prihodnje mora biti Unija sposobna reagirati na nove izzive in dogodke in raziskovati nova področja politike. Bi bilo zato v pričakovanju "acquis jurisprudentiel" treba ponovno preučiti člena 95 in 308 ustanovitvene pogodbe?
Poenostavitev delovanja Unije
Kdo kaj dela ni edino pomembno vprašanje; ravno tako pomembni sta narava delovanja Unije in vprašanje, katere instrumente naj uporablja. Kasnejše spremembe ustanovitvene pogodbe so vsakič privedle do bistveno večjega števila instrumentov, direktive pa so se postopoma razvile v vse bolj podrobno zakonodajo. Ključno vprašanje je torej, ali ne bi bilo treba različnih instrumentov Unije bolje opredeliti oziroma zmanjšati njihovega števila.
Ali je razmejitev med zakonodajnimi in izvršnimi ukrepi nujna? Je treba zmanjšati število zakonodajnih instrumentov: neposredno uporabljivih pravil, okvirne zakonodaje in nezavezujoče zakonodaje (mnenja, priporočila, javno usklajevanje)? Je zaželeno povečati vlogo okvirne zakonodaje, ki bi omogočala državam članicam več manevrskega prostora pri doseganju ciljev? Za katera področja pristojnosti sta najprimernejša instrumenta usklajevanje in vzajemno priznavanje? Ali naj načelo proporcionalnosti ostane izhodiščno načelo?
Več demokracije, transparentnosti in učinkovitosti v Evropski uniji
Legitimnost Evropske unije izhaja iz demokratičnih vrednot, za katere se zavzema, iz njenih ciljev, pristojnosti in instrumentov, s katerimi razpolaga. Vendar evropski projekt črpa svojo legitimnost tudi iz demokratičnosti, transparentnosti in učinkovitosti njenih institucij. K legitimnosti evropskega projekta prispevajo tudi nacionalni parlamenti. Deklaracija o prihodnosti Unije, dodana kot priloga Pogodbi iz Nice, je poudarila potrebo po preučitvi vloge nacionalnih parlamentov v evropski integraciji. Na splošno se pojavi vprašanje, kako razviti evropsko javno območje.
Prvo vprašanje je, kako povečati demokratično legitimnost in transparentnost že obstoječih institucij, nanaša pa se na vse tri institucije. Kako okrepiti ugled in učinkovitost Evropske komisije? Kako imenovati predsednika Komisije: naj ga imenuje Evropski svet, Evropski parlament ali naj ga izvolijo državljani na neposrednih volitvah? Ali naj se okrepi vloga Evropskega parlamenta? Naj razširimo njegovo pravico soodločanja? Ali naj spremenimo način volitev v Evropski parlament? Naj se ustanovi evropska volilna enota ali naj bodo volilne enote še naprej določene na nacionalni ravni? Se lahko oba sistema dopolnjujeta? Naj se poveča vloga Sveta? Ali naj Svet ohrani isti način delovanja v okviru svoje zakonodajne in izvršilne pristojnosti? Ali bi morala biti za zagotovitev večje transparentnosti zasedanja Sveta, vsaj v okviru njegove zakonodajne pristojnosti, javna? Morajo biti dokumenti Sveta državljanom bolj dostopni? In ne nazadnje, kako zagotoviti ravnovesje in vzajemen nadzor med institucijami?
Drugo vprašanje, prav tako povezano z demokratično legitimnostjo, vključuje vlogo nacionalnih parlamentov. Ali naj bodo nacionalni parlamenti zastopani v novi instituciji, ob Svetu in Evropskem parlamentu? Naj imajo vlogo na področjih delovanja Evrope, na katerih Evropski parlament nima pristojnosti? Ali naj se osredotočijo na delitev pristojnosti med Unijo in državami članicami, na primer v postopku predhodnega preverjanja skladnosti z načelom subsidiarnosti?
Tretje vprašanje je, kako izboljšati učinkovitost v postopku odločanja in delovanja institucij v Uniji s tridesetimi državami članicami. Kako naj Unija bolj učinkovito določa svoje cilje in prednostne naloge ter omogoča njihovo boljše uresničevanje? Ali je treba razširiti odločanje s kvalificirano večino? Kako poenostaviti in pospešiti postopek soodločanja med Svetom in Evropskim parlamentom? Kako bo v prihodnosti s šestmesečno rotacijo predsedovanja Uniji? Kakšna naj bi bila vloga Evropskega parlamenta v prihodnosti? Kakšna je prihodnja vloga in struktura različnih sestav Sveta? Kako povečati skladnost evropske zunanje politike? Kako okrepiti sodelovanje med visokim predstavnikom in pristojnim komisarjem? Ali je treba povečati zunanje zastopstvo Unije na mednarodnih forumih?
Na poti do ustave za evropske državljane
Evropska unija temelji na štirih ustanovitvenih pogodbah, v katerih so določeni cilji, pristojnosti in instrumenti njene politike. Če želimo zagotoviti večjo transparentnost, je poenostavitev teh pogodb nujna.
Iz tega izhajajo štirje sklopi vprašanj. Prvi zadeva poenostavitev obstoječih pogodb, ne da bi jih vsebinsko spreminjali. Ali je treba ponovno preučiti razlikovanje med Unijo in Skupnostmi? Kako je z razdelitvijo na tri stebre?
Prav tako se zastavlja vprašanje o reorganizaciji ustanovitvenih pogodb. Ali naj bi razlikovali med temeljno pogodbo in preostalimi pogodbenimi določili? Bi tako razlikovanje zahtevalo tudi ločenost besedil? Ali bi bilo treba v tem primeru razlikovati med postopki za spremembo in ratifikacijo temeljne pogodbe ter postopki spreminjanja in ratifikacije preostalih pogodbenih določil?
Treba bi se bilo posvetiti tudi vprašanju, ali se Listina o temeljnih pravicah vključi v temeljno pogodbo in ali naj Evropska skupnost pristopi k Evropski konvenciji o človekovih pravicah.
Končno se zastavlja vprašanje, ali poenostavitev in reorganizacija dolgoročno ne vodita k sprejetju ustavnega besedila. Kakšne bi lahko bile osnovne značilnosti takšne ustave? So to vrednote, ki jih Unija neguje, temeljne pravice in obveznosti njenih državljanov, odnos med državami članicami v Uniji?
III. Sklic Konvencije o prihodnosti Evrope
Da bi utrli čim širšo pot naslednji medvladni konferenci, se je Evropski svet odločil sklicati Konvencijo, ki jo sestavljajo glavne strani, vključene v razpravo o prihodnosti Unije. Naloga Konvencije bo preučiti ključna vprašanja nadaljnjega razvoja Unije in ugotoviti, kakšni bodo morebitni odzivi.
Evropski svet je imenoval gospoda V. Giscarda d'Estainga za predsednika Konvencije in gospoda G. Amata in gospoda J.L. Dehaena za podpredsednika.
Sestava
Poleg predsednika in podpredsednikov bo Konvencijo sestavljalo 15 predstavnikov šefov držav in vlad držav članic (eden iz vsake države članice), 30 članov nacionalnih parlamentov (dva iz vsake države članice), 16 članov Evropskega parlamenta in dva predstavnika Komisije. Države kandidatke bodo v celoti vključene v delo Konvencije. Zastopane bodo enako kot sedanje države članice (en predstavnik vlade in dva člana nacionalnega parlamenta) in bodo lahko sodelovale pri delu, vendar pa ne bodo mogle preprečiti, da bi države članice dosegle soglasje.
Člane Konvencije lahko zaradi njihove odsotnosti zamenjajo le nadomestni člani. Nadomestni člani bodo imenovani enako kot polnopravni člani.
Predsedstvo Konvencije sestavljajo predsednik in podpredsedniki ter devet članov Konvencije, ki so izbrani izmed predstavnikov vseh vlad, ki predsedujejo Svetu v času Konvencije, predstavnikov nacionalnih parlamentov, predstavnikov Evropskega parlamenta in predstavnikov Komisije).
Trije predstavniki Ekonomskega in socialnega odbora s tremi predstavniki evropskih socialnih partnerjev, šest predstavnikov iz Odbora regij (imenuje jih Odbor regij izmed regij, mest in regij z zakonodajnimi pooblastili) ter Evropski varuh pravic bodo povabljeni k udeležbi kot opazovalci. Predsednika Evropskega sodišča in Računskega sodišča sta lahko povabljena, da nagovorita Konvencijo.
Trajanje dela
Otvoritvena seja Konvencije bo 1. marca 2002, ko bo imenovala svoje predsedstvo in sprejela svoj poslovnik. Delo bo zaključeno po enem letu oziroma pravočasno, da bo lahko predsednik rezultate dela Konvencije predstavil Evropskemu svetu.
Način dela
Delo Konvencije bo odprl predsednik na podlagi sklepov javne razprave. Predsedstvo bo dalo zagon in začetno podlago za delo Konvencije.
Predsedstvo se lahko o tehničnih vidikih, ki jih namerava obravnavati, posvetuje z uradniki in strokovnjaki Komisije, ki jih izbere samo. Ustanovi lahko ad hoc delovne skupine.
Svet bo obveščen o napredovanju dela Konvencije. Predsednik Konvencije bo na vsaki seji Evropskega sveta podal ustno poročilo o napredku, svoja mnenja pa bodo lahko hkrati izrazili tudi šefi držav in vlad.
Konvencija se bo sestajala v Bruslju. Razprave Konvencije in vsi uradni dokumenti bodo javni. Konvencija bo uporabljala enajst delovnih jezikov Unije.
Sklepni dokument
Konvencija bo obravnavala različna vprašanja. Oblikovala bo sklepni dokument, ki lahko vsebuje različna mnenja z navedbo stopnje podpore, ki so jo mnenja dobila, ali pa priporočila, kadar je doseženo soglasje.
Skupaj z rezultatom nacionalnih razprav o prihodnosti Unije bo sklepni dokument podlaga za razprave na medvladni konferenci, kjer bodo sprejete končne odločitve.
Forum
Za splošno razpravo in vključenost vseh državljanov bo poskrbel forum, ki bo odprt za vse organizacije, ki zastopajo civilno družbo (socialne partnerje, poslovni svet, nevladne organizacije, akademije itn.). Oblikovan v mrežo organizacij, ki prejemajo redne informacije v zvezi z delom Konvencije. Njihovi prispevki bodo služili za uvajanje v razpravo. Take organizacije lahko odgovarjajo na vprašanja ali nudijo nasvete v zvezi z določenimi temami v skladu s pravili, ki jih določi predsedstvo.
Sekretariat
Predsedstvu pomaga sekretariat Konvencije, ki ga zagotovi generalni sekretariat Sveta, lahko pa so vanj vključeni strokovnjaki Komisije in Evropskega parlamenta.