Institucionalna reforma EU kot temeljni pogoj za širitev
Širitev Evropske unije je bila neločljivo povezana z izidom medvladne konference, ki se je pričela februarja 2000 pod portugalskim predsedstvom in se končala z novo Pogodbo o EUdecembra istega leta v Nici . Med kandidatkami za članstvo je vladalo določeno vznemirjenje, ker se je širitev upočasnjevala in države članice niso kažale dovolj politične volje, da bi čimprej sprejele medse novinke. Jasno pa je, da se je takrat Unija ukvarja predvsem s svojo notranjo reformo in institucije so bile samo ena izmed komponent, četudi temeljna in bistvena sestavina delovanja širše Unije. Poleg dilem, kot so, koliko komisarjev naj bi imela Evropska komisija, je bilo treba razčistiti s temeljnimi pojmi prihodnosti integracije kot take. Bomo v naši skupni prihodnosti imeli Evropo več hitrosti ali celo federacijo, v kateri bo le nekaj sedanjih držav članic?
Zakaj je institucionalna reforma pogoj za širitev EU?
Vseh takratnih petnajst držav članic je na več ravneh prek institucij EU sodelovalo pri sprejemanju odločitev. Vse so imele vsaj enega komisarja v Komisiji, pripadalo jim je določeno število glasov v Svetu EU, 626 predstavnikov državljanov Unije pa je sedelo v Evropskem parlamentu. Države so imele svoje "predstavnike" tudi v sistemu Sodišč Evropskih skupnosti, Računskem sodišču ter v posvetovalnih telesih, kot sta Odbor regij in Ekonomski in socialni odbor.
Ne glede na to, da so bile institucije zasnovane za odločanje v Skupnostih šestih držav v popolnoma drugačnem okviru integracije (davno pred projektom notranjega trga, kaj šele politične unije), se v svojem bistvu vse do takratniso spremenile. Štiri širitve so institucionalno gledano prinesle zgolj kozmetične popravke v obliki novih sedežev v Parlamentu, nove glasove novim članicam v Svetu ter povečanje članov kolegija komisarjev. Poleg širitve pa se je integracija tudi poglabljala. Tako se je čedalje več odločitev sprejemalo na ravni Skupnosti in institucije, zasnovane za izvirno šesterico, so večkrat delovale na meji zmožnega. Unije 20, 25 ali celo 30 držav v takšni obliki, kot so tedaj, ne bi vzdržale. Reforma, tako kvantitativna kot kvalitativna, predvsem v načinu sprejemanja odločitev (učinkovito, a vendar demokratično in vsaj relativno transparentno odločanje), je seveda očitna potreba pred vsakim novim projektom širitve.
Tega so se dobro zavedale tudi države članice, pa vendar jim do tedaj nekako ni uspelo zbrati dovolj moči in dobre volje za reformo, ki so jo vedno prelagale na naslednjo medvladno konferenco. Zadnja revizija ustanovitvenih pogodb v Amsterdamu ni prinesla nikakršnih institucionalnih rešitev, četudi so leta 1997 kandidatke že nestrpno pričakovale določitev datuma za njihov vstop v EU. Pa vendar so reformo, ki jim je bila nekako vsiljena, preložile v prihodnost tako, da so podpisale poseben Protokol k Amsterdamski pogodbi, ki določa, da se mora institucionalna reforma končati vsaj eno leto preden bo število držav članic doseglo 20.
Medtem so prišli Helsinki in število kandidatk za članstvo je naraslo na 13. Osrednje vprašanje reforme je tako postalo, kako in v kakšni obliki naj delujejo skupne institucije v Uniji 18 ali celo 30 držav članic. Pogodbo, temeljni kamen vsakršnega delovanja v EU, je v ta namen treba temeljito pretehtati in na nekaterih mestih dodobra spremeniti. To pa zahteva svoj čas in predvsem voljo držav, ki bi bila odraz njihovega konsenza, da si reforme in s tem širitve Unije sploh želijo.
Amsterdamski ostanki - nujna sestavina konference
Kaj je tisto, česar Amsterdamu ni uspelo dokončati in kar imenujemo "Amsterdam leftovers"? Šlo je za tri vprašanja, reformo Komisije, težo (ponderacijo) glasov v Svetu in širitev področij, kjer Svet sprejema odločitve z dvotretjinsko kvalificirano večino.
Protokol k Amsterdamski pogodbi je neločljivo povezal reformo dveh ključnih institucij Sveta in Komisije. Določil je namreč, da se bodo velike države, ki so imele takrat dva komisarja odpovedale drugemu komisarju le pod pogojem, da bodo "poplačane" z ustreznim številom glasov v Svetu ministrov. Če bi se vse države z dvema komisarjema odpovedale možnosti imenovati drugega predstavnika, bi tedanja Komisija štela 15 komisarjev, kandidatke pa bi po širitvi vsaka imenovala še enega. V EU 28 držav bi torej imeli 28 komisarjev!
Čeprav vsak komisar pomeni nadnacionalni interes Skupnosti in ni vezan na nikakršna navodila svoje nacionalne baze, pa države v njih še vedno vsaj simbolično vidijo "svojega človeka". Tako se nobena izmed njih ni pripravljena odpovedati možnosti imenovanja vsaj enega komisarja. Temu mnenju so pritrdile prav vse kandidatke. To pa med drugim pomeni, da bi bila Komisija tudi v prihodnje prevelika, da bi delovala na tedanji način (načeli kolegialnosti in kolektivne odgovornosti, en predsednik in delitev resorjev med preostale komisarje). Na dnevnem redu, ki ga je pripravilo portugalsko predsedstvo, je tako bilo kar nekaj predlogov za rešitev položaja. Med njimi sta izstopali dve možnosti: ali fiksno število komisarjev (denimo 20) in sistem rotacije, ki bi zagotovil enakovrednost vseh držav (vse bi prišle na vrsto za imenovanje "svojega" komisarja) ali pa toliko komisarjev, kolikor je držav članic, vendar bi se ti delili na tiste z resorjem in druge, ki bi imeli razne koordinacijske naloge. V tem primeru bi bilo treba spremeniti tudi sam notranji sistem pravil in delovanja tako kolegija kot Komisije kot upravne institucije nasploh. Odprta je ostaja še tretja možnost, ki se je zdela tudi najbolj verjetna, namreč začasna rešitev "en komisar na državo" (seveda le ob ustrezni kompenzaciji za velike države v Svetu), vprašanje dokončnega števila in strukture Komisije pa bi se zopet prestavilo na pozneje.
Pri novi razporeditvi glasovalne moči v Svetu EU je bilo treba poiskati novo ravnotežje med velikostjo države in številom njenega prebivalstva, njeno gospodarsko močjo ter zasnovo enakopravnosti suverenih držav članic EU ne glede na prej omenjena merila. Šlo je za težko nalogo, predvsem na manjših državah pa je bilo, da branijo svoj tedanji izjemno ugoden položaj, ki jim je dajal relativno večjo zastopanost v Svetu kot velikim.
Seveda je vsako vprašanje glasov neločljivo povezano z odločanjem s kvalificirano večino, saj v primeru soglasja, ko v teoriji vsaka država lahko prepreči sprejem odločitve, glasovalna teža ne igra nobene vloge, četudi se majhna država teže zoperstavi volji preostalih kot velika.
Med državami se je že ustalil široki konsenz glede tega, da mora nova prerazporeditev glasov odražati dvojno naravo EU, ki je tako Unija držav kot tudi Unija državljanov. To pa pomeni, da je pri sprejemanju odločitev s kvalificirano večino, ki zavezujejo prav vse države, tudi tiste, ki se z odločitvijo niso strinjale, treba upoštevati tudi demografski vidik. Odločitev naj bi bila sprejeta, če se z njo strinjajo države, ki predstavljajo več kot polovico prebivalstva (oziroma dve tretjini prebivalstva) Unije. V tem okviru so si manjše države prizadevale, da bi se poleg demografskega vidika enakovredno upoštevala tudi druga merila. Tako pridemo do koncepta t.i. "dvojne večine", ki je eden mogočih rezultatov medvladne konference. Nova dvojna večina bi se tako štela dvakrat: enkrat štetje posameznih glasov, ki pripadajo državam kot takim (seveda po novi razporeditvi), in drugič štetje odstotka prebivalstva, ki ga predstavljajo države, ki se strinjajo s predlogom. Druga možnost pa bi bila, da se demografsko merilo že všteje v končno število glasov posamezne države. Kaj lahko pa bi se med konferenco pokazala še kakšna tretja, četrta ali peta možnost.... Portugalsko predsedstvo je med drugim proučilo eno izmed možnosti dvojne večine, po kateri bi Nemčiji ob morebitni širitvi s 13 kandidatkami dodatno pripadlo 150 glasov za prebivalstvo (15 odstotkov prebivalstva Unije), Sloveniji pa štirje glasovi (0,4 odstotka prebivalstva Unije). Seveda je bilo še prezgodaj, da bi iz tega potegnili kakršnekoli sklepe...
Širitev področij, kjer se odločitve sprejemajo s kvalificirano večino (tedaj predvsem delovanje notranjega trga in skupnih politik prvega stebra), je povezana tudi z novim položajem v Svetu ministrov. Kvalificirana večina naj bi postala pravilo odločanja v tej instituciji, še posebej tedaj, ko ima Evropski parlament enako velika pooblastila kot Svet (postopek soodločanja). Prevladovalo je mnenje, da soglasje v Uniji 28 držav lahko resno ogrozi razvoj integracije, še posebej zaradi velikih razlik med državami, ki bi jih novinke samo še poglobile. Prav zaradi teh razlik so predvsem države "centra" (Beneluks, Nemčija, Francija) težile k večji vlogi t.i poglobljenega oziroma tesnejšega sodelovanja (closer cooperation), ki bi nekaterim državam omogočilo, da v okviru skupnih institucij nadaljujejo razvoj integracije, medtem ko bi se jim druge lahko pridružile kasneje, ko bi same želele in bile hkrati sposobne takšne stopnje integracije. Tak primer poglobljenega sodelovanja je sedaj monetarna unija, v kateri sodeluje dvanajst od petindvajsetih držav članic.
Sklep
Ne glede na kompleksni dnevni red, ki so ga poleg amsterdamskih ostankov lahko obremenili tudi drugi predlogi- od vprašanja bolj fleksibilnega sistema prehoda na poglobljeno sodelovanje, vključitve listine temeljnih človekovih pravic v Pogodbo do evropske obrambne politike - in ne glede na različne interese držav članic, je nova Pogodba bila sprejeta že med francoskim predsedovanjem Uniji. Kandidatke so nestrpno pričakovale prijazno Pogodbo iz Nice, ki bi jim omogočila vstop v EU. Francoska pogodba ob nemški podpori in z njo omogočena uresničitev projekta širitve na vzhod bi bila tako še en uspeh francosko-nemškega para. Odprto pa je ostajalo vprašanje kvalitativnih sprememb, ki bi jih prinesla konferenca, kot tudi postopki ratifikacije nove Pogodbe, pri katerih bi se lahko ne nazadnje tudi zapletlo, kot se je zapletlo že ob Maastrichtski pogodbi.
mag. Mirjam Borštnik