[ Evrobilten št. 18, maj 2000 ]
Kaj je "twinning"?
V Agendi 2000, julija 1997, je Evropska komisija predlagala združitev različnih oblik predpristopne pomoči Evropske unije državam kandidatkam v enoten okvirni dokument, Partnerstvo za pristop (Accession Partnership). Eden ključnih elementov predpristopne strategije je priprava držav kandidatk na naloge pri sprejemu acquis communitaire, kamor sodi tudi krepitev institucionalnih in administrativnih sposobnosti držav kandidatk (t.i. Institutional building). Države kandidatke so zavezane vzpostaviti moderno, učinkovito upravo in institucije, ki bodo sposobne izvajati in uporabljati acquis v enakem obsegu kot države članice.
Omenjeni institucionalni razvoj podpira Evropska komisija v okviru programa Phare v skladu s prednostnimi nalogami zajetimi v Partnerstvu za pristop, v Državnem programu za prevzem pravnega reda Evropske unije in v Rednem poročilu o napredku. Približno 30odstotkov celotnega proračuna Phare (okrog 500 MEUR) je namenjenih za vzpostavitev institucij, ki bodo odigrale pomembno vlogo pri pridruževanju.
V marcu 1998 se je poleg dotedanje tehnične pomoči za krepitev institucionalnih in administrativnih sposobnosti držav kandidatk razvil nov mehanizem, t.i. twinning oz. sistem tesnega medinstitucionalnega povezovanja. Gre za pobudo Evropske komisije, ki je zasnovana kot pomoč državam kandidatkam doseči neodvisno raven sprejemanja, uporabe in udejanjanja celotnega acquis, v skladu z Agendo 2000, še pred formalnim pristopom k EU. Države kandidatke, ki so upravičene do pomoči v okviru omenjene pobude, so: Bolgarija, Češka, Estonija, Madžarska, Latvija, Litva, Poljska, Romunija, Slovaška in Slovenija.
Twinning vs. tehnična pomoč (Technical Assistance).
Projekt twinning se od klasične tehnične pomoči razlikuje v več vidikih. Ni namenjen zgolj enostranskemu svetovanju, temveč gre za tesno partnersko sodelovanje, v katerem je zavezanost in sodelovanje ministrstva kot vodilne sile uvajanja sprememb izjemnega pomena. To je kompleksen projekt na specifičnem področju (primarno namenjen sektorjem, kot so kmetijstvo, okolje, finance, pravosodje in notranje zadeve ter notranji trg), ki mora privesti do natančno določenih in zagotovljenih rezultatov.
V nasprotju s projektu twinning, kjer strokovnjak prihaja iz javnega sektorja, se v primeru tehnične pomoči izbere svetovalec na javnem razpisu. Druga možnost je, da je sopogodbenik, kadar gre za okvirno pogodbo, ki je sklenjena za določen čas (framework contractor), izbran iz ožjega kroga ponudnikov. Prednost twinninga ni samo v tem, da svetovalec prihaja iz administracije partnerske države članice, temveč tudi v tem, da država kandidatka lahko med več ponudbami izbere ustreznejšo. Do težav pride, če je ponudba samo ena in ne ustreza zahtevam oziroma ko ponudb sploh ni. Zaradi podobnih situacij je pri izvedbi twinning projektov pomembna tako vloga nacionalnih koordinatorjev kot tudi diplomatskih predstavništev države kandidatke, katerih naloga je pridobiti čim večje število ustreznih ponudb. Pomembno je, da se že pri oblikovanju projektnega predloga predvidi, če je to seveda mogoče, katera institucija oziroma država članica bi bila lahko potencialni partner na posameznem področju reforme.
Twinning paket
Osnova projekta twinning je dodelitev t.i. predpristopnega svetovalca (Pre- Accession Adviser oz. PAA), ki je aktiven državni uradnik ali uslužbenec pooblaščene vladne službe (mandated body) iz države članice Evropske unije v primerljive institucije držav kandidatk z namenom, da le-ta s svojim strokovnim znanjem in izkušnjami s področja, ki je predmet projekta, pomagajo pri prilagajanju institucionalnih in administrativnih struktur standardom Evropske unije. Svetovalec je posamezni državi kandidatki na voljo od dvanajst do štiriindvajset mesecev, odvisno od potreb posamezne institucije, kateri daje strokovno pomoč.
Večinoma projekt twinning zahteva koordinacijo različnih aktivnosti in ukrepov, ki skupaj sestavljajo t.i. paket twinning (twinning package). Zgolj v najenostavnejših primerih bo pri sprejemu in implementaciji acquis dovolj svetovanje predpristopnega strokovnjaka. Paket twinning torej poleg predpristopnega svetovalca lahko vsebuje tudi krajše obiske strokovnjakov za določena podpodročja projekta, različne seminarje, usposabljanja, delavnice in študijska potovanja, nakup programske opreme, literature ter vse druge storitve in aktivnosti, ki so potrebne za izvedbo projekta (npr. prevajanje, administrativna dela).
Vloga države kandidatke
Izvedba projekta twinning ima smisel le v primeru, ko je država kandidatka trdno odločena sprejeti reforme v skladu s prednostnimi področji iz Partnerstva za pristop. Formalna pogodbena zaveza države kandidatke za vsak projekt twinning se sklene v obliki sporazuma med državo članico, ki je bila izbrana, in državo kandidatko. Sporazum t.i. twinning covenant je pogodbeni okvir za implementacijo projekta ter natančno določa vse prevzete obveznosti obeh držav. Delovni program projekta ni zgolj seznam storitev in aktivnosti obeh pogodbenic, temveč določa predvsem na strani države kandidatke sistem nalog in ukrepov, ki bodo omogočili spremembo ustreznih institucij ali njihovo vzpostavitev. Zato je nujno, da država kandidatka v sporazum vključi natančno določene organe, institucije oz. oddelke le-teh ter poimensko določene odgovorne osebe ter seveda časovno razporeditev za vsak stadij projekta. Znotraj države kandidatke poteka vsa koordinacija potrebnih aktivnosti in nadzora nad izvajanjem projektov twinning prek nacionalnega koordinatorja. Njegova naloga je zagotavljanje komunikacije med Komisijo in državo kandidatko ter med drugimi koordinatorji v državah kandidatkah in državah članicah. Nacionalni koordinator posreduje informacije do resornih ministrstev v svoji državi ter jim svetuje in pomaga pri pripravi in kasneje implementaciji projektov. Dolžnost koordinatorja je tudi odstranjevanja vsakršnih ovir, ki bi pri tem nastale znotraj administracije, in udeležba na sestankih s Komisijo ter drugimi državami kandidatkami in članicami.
V Republiki Sloveniji je nacionalni koordinator za projekte twinning (National Contact Point - NCP) dr. Rado Genorio, namestnik direktorja Službe Vlade RS za evropske zadeve. Za podporo pri pripravi in implementaciji projektov twinning skrbi Jerica Zupan van Eijk, svetovalka vlade v Sektorju Integracije II, pod vodstvom Jureta Mezka, državnega podsekretarja. Služba Vlade RS za evropske zadeve pripravlja tudi seminarje na temo priprave in izvedbe projektov twinning, ki so namenjeni predvsem za podporo resornim ministrstvom, kjer ti projekti potekajo.
Vloga držav članic in Evropske komisije
Twinning kot mehanizem pomoči državi kandidatki pri sprejemu, implementaciji in dejanski uporabi acquis, se v celoti opira na učinkovito sodelovanje države članice s partnersko državo kandidatko. Enako kot to velja za državo kandidatko, se tudi država članica pogodbeno zaveže za dosego določenega rezultata pri izvedbi projekta. Twinning sporazum je tudi osnova, na podlagi katere Komisija odobri sredstva za pokritje stroškov države članice. Ker so projekti twinning pomemben instrument predpristopne strategije Evropske unije za države kandidatke in so kot taki integralni del programa Phare, je Evropska komisija aktivno vključena v proces njihovega izvajanja v vseh fazah. Poglavitne naloge Komisije pri tem so:
- vzpostavitev pravnega, finančnega in postopkovnega okvira za projekte twinning;
- skupaj z državo kandidatko določa prioritete in razporeja sredstva za projekte znotraj nacionalnega programa Phare;
- organizira selekcijo projektov;
- svetuje državam pri oblikovanju dobrih projektov, preverja, ali projekti izpolnjujejo določene zahteve oz. standarde;
- potrjuje twinning covenante ter s tem odobri sredstva;
- spremlja in nadzoruje izvajanje projektov.
Centralno se v Bruslju izvajajo predvsem aktivnosti za vzpostavitev okvira za projekte twinning. Komisija pri pošiljanju informacij uporablja mrežo nacionalnih koordinatorjev v državah članicah in državah kandidatkah ter delegacije Evropske komisije v državah kandidatkah. Naloga delegacije je predvsem odobritev covenanta in spremljanje izvedbenih aktivnosti, kamor sodijo vzdrževanje stika s PAA ter sprejemanje in evaluacija rednega poročila.
Stanje projektov twinning v Sloveniji
V skladu s Partnerstvom za pristop je Evropska komisija skupaj z državami kandidatkami za leto 1998 določila kratkoročne in srednjeročne prednostne naloge na naslednjih področjih:
- kmetijstvo,
- javne finance,
- okolje,
- pravosodje in notranje zadeve.
V skladu s temi določitvami in po predhodnih posvetovanih z resornimi ministrstvi je bilo v Republiki Sloveniji v okviru nacionalnega programa Phare za leto 1998 izbranih 13 projektov twinning:
Kmetijstvo: Povečanje usposobljenosti Ministrstva za kmetijstvo za izvajanje nadzornih ukrepov na zunanjih mejah na veterinarskem in fitosanitarnem področju ter okrepitev politike razvoja podeželja. V ta sklop sodijo projekti s področja fitosanitarne in veterinarske kontrole na bodoči zunanji meji Evropske unije, priprava registra kmetij, priprava strukturnih sprememb in spodbujanje trajnostnega razvoja slovenskega podeželja ter vzpostavitev in implementacija plačilne agencije (Agencija RS za kmetijske trge in razvoj).
Javne finance: Vključevanje v notranji trg in krepitev usposobljenosti za izvajanje evropskega pravnega reda, zagotovitev usklajenosti s predpisi in statističnimi zahtevami EU. Sem so vključeni projekti Pomoč pri uvedbi davka na dodano vrednost, uvedbo trošarin v pristojnosti CURS, Pomoč pri pripravi Zakona o zavarovalništvu ter Pomoč pri uvajanju proračunskih postopkov in upravljanju javnih sredstev.
Okolje: Predviden je bil samo en projekt, in sicer Razvoj okoljskih spremljevalnih ter izvajalnih nadzornih struktur in zmogljivosti, ki vključuje štiri podprojekte (ureditev zakonodaje, varstvo voda, zraka in odpadkov). Pravosodje in notranje zadeve: Povečanje usposobljenosti Ministrstva za notranje zadeve za izvajanje nadzornih ukrepov na zunanjih mejah ter sprememba zakonodaje in uveljavitev postopkov pri procesu migracij in emigracij.
Pod okriljem Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj se odvija Posebni pripravljalni program za strukturne sklade (Special Preparatory Programme), ki pomeni podporo regionalni politiki in koheziji s pripravo upravnih struktur na celovit proces črpanja sredstev iz strukturnih skladov na področju kmetijstva, razvoja podeželja in regionalnega razvoja.
V letu 1999 je Slovenija k prednostnim področjem iz leta 1998 dodala še dve:
- notranji trg in
- aktivno politiko zaposlovanja ter politiko enakih možnosti.
Za leto 1999 so bili poleg nadaljevanja nekaterih projektov iz prejšnjega leta predvideni tudi naslednji projekti:
Kmetijstvo: Vzpostavitev sistema kontrole kakovosti živil in projekt twinning znotraj obsežnega projekta Podpora modernizaciji evidentiranja nepremičnin, ki zajema načrtovanje sistema in povezave katastra in zemljiške knjige ter izobraževanje za uporabo sistema.
Javne finance: Podpora Agenciji za zavarovalni nadzor pri uveljavljanju zavarovalniškega nadzora, Pomoč pri upravljanju javnih sredstev in kontrola investicij ter uveljavitev sistema javnih naročil glede na evropske direktive ter Usposabljanje sistema javnofinančnega nadzora. V podpodročje javnih financ sodi tudi projekt podpore računskemu sodišču pri pripravi priročnikov in izobraževanje.
Pravosodje in notranje zadeve: Razpisan je bil nov projekt s področja preprečevanja organiziranega kriminala. V okvir pravosodja in notranjih zadev sodi še projekt za podporo Ministrstvu za pravosodje in Vrhovnemu sodišču pri načrtovanju usposabljanja sodnikov in notarjev na področju evropske zakonodaje.
Gospodarska in socialna kohezija: Podpora Ministrstvu za delo, družino in socialne zadeve, Uradu za žensko politiko, Zavodu RS za zaposlovanje ter Uradu RS za varnost in zdravje pri delu s pripravo upravnih struktur na celovit proces uveljavljanja aktivne politike zaposlovanja, uvajanja enakopravnosti moških in žensk pri zaposlovanju ter zagotavljanju zdravja in varstva pri delu.
Notranji trg: Povečanje usposobljenosti Ministrstva za ekonomske odnose in razvoj pri usklajevanju in uveljavitvi direktiv Evropske unije glede delovanja notranjega trga. To poglavje predvideva vzpostavitev neodvisnega regulatornega organa za telekomunikacije in neodvisnega regulatornega organa za področje elektrike in plina. Projekti twinning so bili predvideni tudi na drugih resornih ministrstvih - Ministrstvo za zdravstvo in Ministrstvo za kmetijstvo, gozdarstvo in prehrano za področje farmacevtike, medicinskih pripomočkov, nevarnih kemikalij in dodatkov živil; Ministrstvo za ekonomske odnose in razvoj za prestrukturiranje Urada za standardizacijo in meroslovje ter vzpostavitev usklajenega sistema za akreditiranje, meroslovje, standardizacijo in nadzor nad trgom ter drugi projekt Uskladitev sistema državnih pomoči s predpisi Evropske unije.
V nacionalnem programu Phare za leto 2000, ki je trenutno v fazi programiranja, so za zdaj predvideni projekti twinning za naslednja področja: liberalizacija na področju energetike, implementacija aktivne politike zaposlovanja, podpora Uradu za statistiko, prost pretok dobrin (farmacevtika), notranje zadeve (policija, mejni nadzor), boj proti ilegalnim drogam.
Tanja Ahčan Kozamernik,
SVEZ